多哈回合谈判展现世界贸易收益问题
发布时间:2007-01-18 作者:中国经济报刊网 来源:
这种故步自封的情绪是错误的。2001年11月在卡塔尔首都多哈进行的谈判，要求全面的政治努力，使这些磋商回到轨道上来。贸易部长们也许将需要进行新一轮的“小型部长级会议”。美国的贸易谈判代表罗伯特·佐利克和负责贸易事务的欧盟委员帕斯卡尔·拉米是否会愿意为这项任务花费时间，充其量也只是一个未知数。
恢复多哈回合谈判的窗户是很小的。在2004年春季前，大多数贸易国家都将忙于国内各种各样紧迫的事情。2004年美国的总统大选将给贸易加上政治的色彩；保护主义的韵律已经弥漫在国会的大厅里。欧洲联盟（欧盟）的扩展将进一步使其决策过程复杂化，在农业改革方面尤为如此。如果世贸组织届时没有恢复磋商，那么在美国一届政府和欧盟委员会于2005年上任前，这些磋商将失去船舵，随波逐流。
坎昆的复杂情况
坎昆会议在许多方面是败笔，但是其主要原因是，在农业改革方面存在着诸多的分歧。《经济学人》简明地分析了这些问题（《受到抨击的世贸组织》，9月20日。）这次会议突然草草结束，没有对各种如何进行农业、工业产品和所谓的“新加坡问题”----投资、竞争政策、政府采购的透明度和加强贸易----的磋商作出最后的决定。在由巴西、印度和其他国家组成的一个发展中新联盟（22国集团）的带领下，它还使有关美国与欧盟农业政策改革方面激烈的争执更加恶化了。
更多的国家现在可能会把他们的精力转向双边自由贸易协议。美国无疑将推进和开始与哥伦比亚和泰国（可能还有秘鲁和斯里兰卡）就自由贸易协议进行新一轮的磋商。这些磋商在坎昆会议之前就已经受到了考虑，今后将会给予更大的优先权。深化北美经济一体化的工作，部分出于边界安全考虑，也将迈步向前（特别是在加拿大未来的领导层变化后更是如此）。但是，美洲自由贸易区的谈判需要美国与巴西的立场达成一致，而且实际上是与多哈回合联系在一起的，则可能会受到挫折。
欧盟可能将把更多的注意力放在扩盟的各种问题和与东欧及地中海国家的贸易倡议上。为了跟上美洲的步伐，欧盟也可能会在新一轮自由贸易协议谈判的过程中，放弃其自身实行的暂停令。但是，鉴于欧洲对农业十分敏感，现在也存在着如下这种大的风险，即这样的新倡议将主要集中在制成品贸易和投资上，根本不触及对大多数农产品所采取的保护。不过，把农业分离出来意味着，欧盟与南方共同市场（Mercosur）国家业已搁浅的谈判----与美洲自由贸易区平行进行的谈判----很可能将继续漂忽不定。
在亚洲，各国将更加放手地从事自由贸易协议的谈判工作。现在，中国正在与东南亚国家谈判自由贸易协议，而且日本和印度也正在努力地仿而效之。日本与韩国之间长期搁浅的贸易磋商现在又已经摆上了桌面。双方也都在谋求签署其他的自由贸易协议，尽管农业仍然是一个绊脚石。但是，如果中国提议搞一个东北亚自由贸易协议的话，南朝鲜和日本将会难以进行反对。现在，涉及东亚“大三角”的自由贸易协议只是一种长期的设想，还不是正在进行谈判的倡议----但是，如果世贸组织决策程序仍然止步不前的话，情况可能会迅速地发生变化。人们对欧洲和亚洲倡议所担心的是，他们都粗制滥造了“自由”和“贸易”的概念。在实施常常没有落实和诸如农业等重要部门往往在很大程度上不开放的情况下，各种自由化承诺都是不完整的。
尽管这些有限的协定看上去与世贸组织各种有关区域贸易安排的义务相互冲突，但是世贸组织的规定长期以来就一直是无法操作的。由于受到大量从事自由贸易协议国家的反对，各种使这些规定更强有力的企图一再地畏缩不前。如果这种做法不断蔓延扩散，那么它将更难以保证在农业方面进行的多边改革，因为很多的谈判资本将已经从谈判桌上取走了。
名誉扫地的多边主义
坎昆部长级会议是世贸组织四年里的第二件丑事。但是。其实在西雅图会议上，出拳的是重量级的拳击手，这次却是发展中国家可以理解地不满意工业化国家对农业改革所做出的承诺。许多在磋商前对美国和欧洲所要求的让步，本来可以继续进行下去，但是最后却被拒绝进行谈判----惹恼了佐利克和其他一些人，而且还有效地阻止了在世贸组织内继续讨论其他问题所要求的达成的一致看法。从两方面看，这是坏消息。
首先，国际政治无疑已经损害了世贸组织的决策程序。诚然，在先前的贸易回合中，国内的政治考虑常常阻碍各国可以接受的贸易义务。但是，这种限制仅仅集中在贸易交易的规模。在坎昆，显然一些国家要推行的是地缘政治，而不是贸易改革。
令人饶有兴趣的是，许多国家曾害怕会使用世贸组织成员国资格维护其地缘政治野心的那个国家，并没有起不和谐音调的作用。相反地，中国清楚地认识到，进步可以最好地为其贸易利益服务。而且，她的谈判人员精明地知道，除了入世承诺外，没有必要再做出新的重大的让步。虽然中国参加了22国集团，推动更大程度地减少农业保护和补贴，但是她悄悄地回避了在新的谈判文本被搁置后所进行的、充满敌意的辩论。
其次，大约有30位美国国会成员亲临坎昆，而且他们也肯定是带着满嘴的酸味离去的：国会已经明显地增大了对世贸组织决策过程功效的怀疑。查克·格拉斯利现在是参议院至关重要的财政委员会的主席，他在严厉指责那些反对美国农业立场的国家过程中，一直都是最畅言无忌的。
农业改革出现倒退？
降低农业补贴和保护主义关税与配额，从来都不是一件容易的事情。这些保护所产生的租金深深地扎根于西方和日本农民的土地价值之中，而这些农民是世界上最保守的资本主义者。但是，这些租金占了发达国家和发展中国家富有竞争力的生产者可以赢得的奖金中很重要的一个比例。因此，这项任务可能是更加艰巨了。
坎昆的失败显然已经助长了法国、日本、南朝鲜、瑞士、挪威和其他国家农民和环境卫士的士气，而且也将增强了他们阻止各种对他们自己农业政策进行改革的决心。在坎昆，就改革进行谈判的方式达成一致，将会限制各种让现已浮出水面的欧洲共同农业政策改革倒退的努力。
较之 “和睦条款” ----业已限制农业补贴争端的一项协议----在2003年年底期满，这样的保护主义动力是一种更为严重得多的威胁。延长暂停令是坎昆惨败的另一个受害者。但是，许多新的、对美国和欧洲农业做法的争议都被夸大了。现在并没有很多新的争论目标。
如果没有合理性，各种涉及美国和欧洲的案例似乎是不可能的----双方都已经拥有足够的弹药，准备向对方射击。还有一个巴西指控美国对棉花进行补贴的案例----由于没有被和睦条款涵盖而仍有争议，而且欧盟对奶制品的出口补贴也是易遭质疑的。但是，如果提出这些案例，那么冗长的争论与上诉过程将需要两年以上的时间去做出最后的裁决，即直至多哈回合结束的时候。届时已经可以在最后达成的协定中提出专家小组的建议了。
曲解的发展回合
多哈回合完全有理由被正式称为“多哈发展议程”。世贸组织的148个成员国按影响和重要性列为中等收入和低收入发展中国家，而且还包括世界银行定为最不发达国家的48个国家中的31个国家。这些国家都实行最高的贸易壁垒，而且也最难以履行现有的各种义务。他们也将从美国、欧洲和日本把现在剩下的各种贸易壁垒自由化----以及改革他们自已的贸易壁垒----中得到很大的好处。
但是，通过以这种方式给磋商贴上标签，官员们树起了如下这种印象，即谈判的内容完全是发达国家应该给发展中国家做些什么----而不是发展中国家需要做些什么，去促进他们的经济发展。世贸组织的各种改革可以产生大量的福利效益，但是，各国必须在国内辅之以各种能够使他们的公司和工人利用国外种种新机会的政策。发展中国家的许多收益都来自在最惠国基础上把他们自己的各种壁垒自由化。
多哈的发展议程也混淆了贸易谈判的基本目标。提纲擎领地说，各国应该单边地实行自由化，以增强他们的经济福利。但是，在真实的世界里，政治进行干预和各国必须通过谈判消除贸易壁垒。实行过度保护的国家都已经实行了各种单边的改革，但是每当进一步降低关税将显著地扩大国内市场竞争的时候，这种进程通常就踌躇不前了。
强调发展激发许多发展中国家通过证明他们在先前的贸易磋商（乌拉圭回合）中付出的太多但却没有得到任何回报的方法，证实他们要求新的让步是正当的----因此，现在是偿还的时候了。这些国家看起来不仅相信他们自己的言语，并且还期待着坎昆开成一次赠与的会议，而不是一次贸易谈判。
事实上，发展中国家都从乌拉圭回合和新的世贸组织得到了大量的好处。评论家们都对管理负担和遵守各种新协定的高昂代价以及纺织品与服装自由化步伐缓慢抱怨不已。这样的分析忽略了三个更为重要的发展情况：增强了基于规定的多边贸易体制；包含了一种有约束力的解决争端的机制，而这种机制实际上根除了使用美国贸易法的单边主义；和在明年年底结束多织协定的安排。
在世贸组织开始生效的1995年到2001年的六年时间里，按价值计算，发展中国家出口量的增长几乎比世界出口总量快两倍。中国占了其中的很大部分，但不是全部。如果不包括中国的话，发展中国家出口量的增长仍然比同期全世界的出口量快50%。取消多织协定配额将进一步有助于增长。
重新开始谈判
发达国家和发展中国家过去有----现在也仍然有----很好的、做出新的贸易“让步”的经济案例。同样地，双方都有在政治上必须履行的责任，去推行各种改革。也就是说，在世贸组织内，不能用同样的方式去对待这两个集团。最不发达国家不被要求承诺实施各种新的改革。但是，中等收入的发展中国家可以也应该响应工业国家的改革承诺，采取更多的自由化行动。
农业仍然是关键的变数。发达国家需要展示其降低给他们的农民提供补贴的绝对值和降低保护农业的各种关税、配额和非关税壁垒的意愿。他们的承诺不一定要像美国在2002年7月提出的最初提案那么激进，但是必须超过2003年8月美国与欧盟的联合提案。22国集团之所以成立，主要就是要为此而战，认为它将不会使美国和欧盟的政策有很多的变化，这是正确的。
世贸组织的程序需要进行重大的修订吗？灰心丧气的欧盟委员会认为，应该是如此。但是，双膝挺举的欧洲对世贸组织“古老的”程序的评论却也言过其实，而且并没有证明机构改革是正确的。世贸组织应该继续采用一致同意的表决方式决定各项决策，但是，程序改革可以加强建立在一致同意基础上的决策过程。1同样地，那种所有国家都以“一个保证”签署所有多哈回合协议的要求，应当予以保留。但是，这些条约应该帮助发展中国家实施新的规定和暂时免除诉讼。
需要做什么？
美国----再次----掌握着开启磋商潜力的钥锁。在这种情况下，把握主动权意味着走出第一步，但是它并不意味着背上包袱。世贸组织成员国需要采取三个性质截然不同的行动。
重新进行农业谈判。为了消除坎昆的不信任感，美国应该号召所有成员国，包括欧盟，支持新的农业改革框架，而这种新框架必须就如下方面达成一致：
在2000----2002年期间，在实际补贴支出额，而不是在“法律规定的”水平上，大幅度削减国内补贴和出口补贴。
“以所有形式的出口补贴逐渐淡出为目的，减少出口补贴”的多哈目标。
大幅度降低高关税，使征税不高于两位数的谈判限度，并且大力扩展税率配额。
在农业的安排中，解决出口棉花的最不发达国家各种问题的具体措施。
这样一种框架意味着，在多哈回合贸易磋商结束之后，很快停止大多数出口补贴，同时做出在不久的将来完成这项工作的承诺，美国和欧洲真正减少对棉花和其他主要产品的国内补贴支付额，大幅度减少日本和南朝鲜稻米很高的农业税和更大规模地减少进口配额，以及中等收入的发展中国家对他们的农业贸易限制进行富有意义的、尽管是不太全面的改革。但是，西非要立即免除外国棉花补贴的要求不应予以满足，最后的协议可以为加快对这些补贴进行改革做准备。
恢复德贝兹文本。墨西哥外交部长路易斯·厄内斯托·德贝兹在坎昆提出的、经过修订的宣言，应该作为就范围广泛的多哈议题重新进行部长级谈判的起点----即便一些成员国不同意若干具体的条款和（例如在投资方面）有些用语显然十分粗劣，还需要仔细地予以斟酌。亚太领导人在他们最近的曼谷会议上赞同这种想法。所有的新加坡问题还有待于做出决定，虽然其文本明显地倾向于开始就促进贸易和政府采购的透明度----可被证明是向发展中国家提供最直接好处的内容----进行谈判。接受德贝兹文本也意味着，发展中国家同意以与他们贸易、金融和发展需求相一致的方式，改革他们各种扭曲贸易的作法。
支持制定规则的和睦条款。在管理和实施乌拉圭回合协定的过程中，发展中国家都面临着大量的挑战，而且对违反这些规则可能触发无法准入外国市场的制裁抱有合理的担忧。
但是，多哈回合提出的各种倡议，很可能会局限于进一步扩大政府规定与政策的透明度。增强透明度，不仅就反腐败而言，可以产生重要的收益，而且还可以减少各种有关准入和在各国市场上进行竞争法规的不确定性，而且也鼓励投资。对发展中国家来说，这样的要求不应该证明是繁重的。但是，发展中国家承担着各种制定新法规的义务，发达国家应该给他们提供某种具有时限的和睦条款。这种规定可以对从各种导致反对违反新法规的案例到对有害的诉讼进行保险等，提供一种暂时的安全港，比如说五年。
同时，这些承诺将给贸易谈判人员提供重新启动多哈回合所需要的政治动力。部长们不需要再举行全体会议：主要贸易国家的官员所作的声明就足够了。但是，大国需要带头行动。而且，较弱的国家在认识到，如果磋商失败的话，他们的丧失将会是最大的情况下，也需要建设性地参加进去。
注释
1．如果想知道更详细的情况，请看《世贸组织的决策》。作者：杰弗里·肖特和杰亚施里·沃特尔。发表在《西雅图之后的世贸组织》。国际经济研究所。
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