贸易政策印度的演进路径与制度性转折

　　印度从1947年独立至今，其贸易领域经历了由封闭到开放、由管制到自由的演变，在此过程中，贸易政策也由从属于工业政策的适应性政策转变为追求国民经济更优发展的积极主动性政策，标志着这一制度性转折的是1991年开始的改革开放。在改革之前，印度政府为实现工业化的强国之梦，不惜成本地高度保护国内市场，以建立完整的民族工业，贸易政策完全是被动地适应工业发展的需要。这一时期由于内向型发展而引起的问题都是通过对政策的局部修改加以解决的，对问题的表面解决只是使问题更多地累积下来，当矛盾积累到无法再以政策的修补来解决的时候，完全的转轨就成为必然。在20世纪90年代初，由于40多年的内向型发展积累了高额的外贸赤字和外债负担，使外贸发展难以为继，终于爆发了一场空前的国际收支危机，当时外汇储备只够1个半月的进口，是正常期的一半。严重的经济困境迫使印度政府在1991年开始了大刀阔斧的改革。之后的事实证明，这次制度性的转折为贸易领域开辟了新天地，也使国民经济发展呈现了新面貌。因此，分析印度贸易政策的演变路径，可以得出发展中国家的经济发展必然从内向转向外向的结论。

　　一、转折之前贸易政策的演变

　　这一时期的政策总体上以进口替代为贸易取向，根据不同的执政政府划分为三个阶段。这三届政府为了解决经济发展出现的问题有着从管制向放松过渡的特点。

　　1、第一阶段（1947-1964年）：尼赫鲁执政时期

　　印度在独立前是英国的原料和粮食供应国以及制成品的倾销地，民族工业受到英国工业品的排挤而发育不良，因而独立之初印度的工业基础极为薄弱。独立之后，印度为建立完整的工业体系，保护民族工业的发展，采取高度保护市场的手段，为幼稚的民族工业提供生长的土壤。另外，由于印度人口众多，印度政府认为本国市场潜力巨大，完全有能力在本国市场内建立完整的工业体系。但是，为了建立工业体系印度必须进口本国不能生产的机器设备，如建立钢铁业。机床厂、发电厂所需的设备等。这样既要进口昂贵的资本品，又不鼓励出口，必然会使国际收支恶化，阻碍经济发展。于是印度政府选择了进口替代战略。尼赫鲁政府在“二五”计划时期开始采用强调发展重工业的马哈拉诺比斯发展战略：（1）取消非必需品进口或将其保持在最低限度；（2）对各种进口进行复杂限制；（3）自由进口机器设备和其他发展物品，支持以重工业为基础的经济增长；（4）对进口替代采取鼓励政策。这时期印度政府手中有充足的英镑结存，所以国际收支问题不严重。由于快速集中人力物力进行建设，终于建成了工业体系雏形。

　　2、第二阶段（1964-1984年）英迪拉·甘地执政时期

　　随着持续的贸易逆差，一度充足的英镑储备趋于枯竭，外汇短缺问题开始变得严重。为应付国际收支危机，印度向外国和国际金融机构借款。但是这些借款并未用于发展出口行业，而仍旧用于发展替代进口的行业，因而无助于偿还已欠下的款项和利息，最终信誉下降使能借到的款项减少。国际收支恶化加上来自国际金融机构的压力迫使印度政府于1966年6月将卢比贬值36．5％。贸易政策也由完全的进口替代转向进口替代与出口导向并重，采取以限制进口为主、促进出口为辅的策略。

　　此时印度政府为了解决进口替代引起的国际收支问题，对贸易政策做了局部的修改，但总体的目标和取向仍是进口替代的内向型发展道路，因而与真正的出口导向政策有看本质的不同。

　　3、第三阶段（1984-1990年）：拉吉夫·甘地执政时期

　　经过几十年的内向型发展，印度虽然建立了完整的工业体系，但是在高度的市场保护中，工业效率极为低下，国民经济增长率一直在3％-4％之间徘徊。为了改变经济增长乏力的局面，拉·甘地开始积极宣扬经济开放和经济自由化，贸易政策有了明显的向自由化演进的倾向。为了加快将国内产品推向世界市场参与竞争，拉·甘地在1985年宣布了为期三年的自由化进出口政策，目的在于简化进口程序，使进口投入品成本降低，促进出口增长和技术创新。但是这次政策走得太快、放得太开，没有对进口的资本品和消费品加以区别。后果是进口商抓住机会，大量进口过去限制进口的消费品以及高档的耐用消费品，有的国内能生产的货物也被列入公开一般许可货单。厂商由过去只能购买国内制造的机器转而开始大量购入外国向印度倾销的二手设备。进口自由化还对国内生产起到了抑制作用。为使机械和电子工业降低产品成本，政府给予进口许可证和关税方面的优惠，实施进口自由化的政策，这非但没有促进国内生产，也没有吸收到高新技术，反而导致了这些产业的厂商从进口零配件改为进口制成品，因为国外的产品更加有竞争力。

　　这是朝着开放型经济迈开的第一步，它的不成功说明了两点：一是放开对国内市场的保护不能一步到位，应该逐步进行；二是几十年的进口替代并没有使本国工业效率提高，而只是在没有竞争的情况下使得低效率的部门能够生存下来。

　　二、外向型贸易政策及成效

　　印度在长时期内向型、低效率发展中积累起来的问题和矛盾以1990年国际收支危机的形式爆发出来，这次危机同时也成为贸易政策发生质变的契机。1991年，拉奥政府开始实行经济体制改革和对外开放，在国内取消管制和行政干预，引进竞争机制，实现经济自由化，推动私营企业的发展，以便为印度经济同国际经济融为一体铺平道路。与前三个阶段不同，拉奥政府的贸易政策在配合工业发展的同时有了自己的规划和目标。拉奥政府宣布的新贸易政策的主要内容有：（1）取消对出口商的出口现金补贴，代之以出口外汇回扣凭证。一般情况下，出口商可得到相当于出口收入（FOB）30％的出口外汇凭证，用以进口各种原材料和机器配件。这种凭证可在市场上公开买卖。（2）简化预报许可证制度，使出口制造商有更多的机会得到免税进口原材料的优惠。（3）在外商提供外汇投资的情况下，合资企业可自由进口所需的机器设备，但以2000万卢比为限。（4）出口企业外资参股比例的最高限额从原来的40％提高到51％。（5）经过注册的出口企业可在银行开立外汇帐户，以方便它们接受外国信贷和直接结算贸易收支。

　　1992年8月，印度国会通过了《1992年对外贸易（发展和管理）法》，用以取代《1947年进出口管制法》。新的外贸法强调了对外贸易在经济发展中的作用，从根本上改变了过去对外贸实行严格管制，限制进口和忽视出口的方针。要求全力开展出口贸易，推进印度经济的自由化和全球化。之后又出台了一些贸易政策，方向是进一步减少管制、获取更多的贸易自由。

　　1．取消许可证制度

　　1992年3月印度商业部长宣布了一项“1992-1997年五年贸易政策”。该政策基本上取消了过去作为进出口管制核心的许可证制度。除了明文规定的进口商品“否定货单”和出口商品“否定货单”所列的各种货品外，其他所有的商品均可自由进出口。为了推动出口，政府允许出口生产商免税进口原材料，并按低税率进口生产所需的机器设备。该政策继续实行专营进出口商品的非国营化，并进一步放松对出口加工区的管理。

　　2．实行卢比的自由兑换

　　1993年2月财政部长曼·辛格在1993-1994年度预算报告中宣布取消印度卢比的双重汇率，卢比在贸易帐户实行自由兑换。也就是说，出口商的外汇所得无需向政府结汇，可以全部在自由外汇市场上出售。

　　3．降低原材料和有关设备的关税

　　为了加强印度工业的出口竞争力，在1993-1994年度预算报告中对关税税率作了相应的调整。一般机器设备的关税率由上年度的55％降到35％，优先发展的能源部门（如电力、采煤、炼油等）的关税率降到20％-25％。其他主要进口原材料的关税率也普遍下调。

　　这次面向全球化、自由化的制度性转折逐渐表现出了不俗的成绩。1980年到1990年期间印度国内生产总值对外贸的依存度每年平均为13．3％，而1992年到1999年期间则上升为19．9％，说明印度的外向性正在逐步加强。另一项数据则显示出口占进口的比例由1980-1991期间的年均62．3％，上升到1992-1999期间的年均74．0％，这表明出口能力相对增强。

　　三、对印度外贸政策转折的评价

　　从以上对印度贸易政策演进路径的分析中，可以发现，演进路径中最为引人注目的是1991年的制度性转折，转折之前虽然也有向外向型演变的量变积累，但是完成质变飞跃的是1991年的改革开放。转折之前印度政府总体上追寻进口替代战略目标，主张独立自主，自力更生。尽管在这个过程中也有促进出口政策和自由进口政策，但实质上仍是以进口替代实现工业化为目的：促进出口是为了平衡国际收支，以获取更多的外汇来进口工业化所需的资本品；自由进口是为了降低企业进口中间产品所需的成本，扶植民族工业。换句话说，这一时期印度的外向型政策，并不是以引入竞争促进本国产业结构升级为目的，而仍然立足于建立自给自足经济。由于缺乏有效的外来竞争，印度的产业结构转型就一直在低水平上重复，国内行业生产效率低下，经济增长率长期在3％到4％之间徘徊。1991年拉奥政府面对困境，进行了大刀阔斧的改革，开放印度国内经济，从内向、管制向开放、自由迈进。虽然困难重重，但随着时间的推移已经逐渐产生了成效。经济增长率已经提高到6％左右。经济领域的各个方面都取得了长足的进展。

　　这种转折，在20世纪60年代后期的韩国、台湾地区，在70年代末期的中国，甚至在19世纪的美国和德国都经历过。如今世界上除了香港特区从来都是一个自由贸易港之外，所有已经和正在工业化的国家都经历了从进口替代、国内保护到出口导向、贸易自由化的转型。这是一种必然的趋势，是与以下三种必然的转变联系在一起的。

　　1．从高度保护到开放竞争的转变

　　幼稚工业论认为，发展中国家在劳动密集型的制造业方面具有比较优势，但是新建立的制造业一开始还无力与发达国家的成熟产业竞争，因此，发展中国家应当保护新建产业，直到它们能够在国际市场上进行竞争，因而利用贸易政策保护国内市场为幼稚工业提供成长的土壤就有其合理性。但另一方面，进口替代只是一种过渡性的手段，它的作用应该只限于幼稚工业的成长阶段，而对“成长”的界定远非工业化的完成。印度通过贸易保护可以在国内建立起完整的工业体系，可以使低效率的部门生存下去，但是却无法创造出高效率和有竞争力的行业来。首先，印度不具备这样的市场条件。虽然印度人口众多，但是人均收入较低，所以市场的潜力不大，特别是对一些高新技术产品。高档消费品的需求量不大。试想，在一个需求市场较小的国家里如何加强以规模经济为特征的工业竞争力？这一点被开放后印度的软件业所证明，在国内缺乏市场的软件业以外包的形式与外国市场发生联系，使本身的发展和完善根植于国外丰沃的土壤，于是蓬勃发展。可见为提高国内工业水平，必须参与国际分工，分享国际市场。其次，印度的经济体制限制了竞争的产生。在印度的半管制经济中，政府代替市场发挥资源的配置作用，因而不可避免地滋生腐败，产生钱权交易。在没有公平的市场规则的地方，就不会有竞争产生，自然也就无法形成有效、健康的经济增长。

　　既然进口替代只是为建立国内工业体系所采取的临时手段，国内工业建成后由于国情限制而无法形成竞争提高效率，那么对外开放市场，引人外来竞争以推动本国企业提高效率就不仅可行而且也是必要的了。

　　2．从独立建设工业向与外资合作建设工业的转变

　　通过进口替代达到工业自给是印度发展民族工业的基本目标，为达到这一目的，印度政府甚至是不顾成本、不计效益的。在工业基础薄弱时，印度不得不大量引进外国资本和技术设备，但60年代中期建成较完整的工业体系之后，印度政府对外国资本、外国技术和进口商品就基本采取排斥的态度了。1972年印度政府颁布了《外汇管理条例法》，对外资进入作了严格限制，规定了苛刻的外资进入经营条件，该法实施后在印的跨国公司从70年代初的540家减至70年代末的358家。

　　独立建设工业有其合理性和必要性。因为跨国公司是一把双刃剑，它们给东道国带来资本、技术和管理经验的同时，也会按照自己利益最大化的原则行事，它们可能给东道国输送的是过时的技术，可能将污染性行业转移到东道国，如果东道国不够强大的话，它们甚至可以使东道国的产业结构服从它们的利益，所以如果在工业化初期就与外资合作建设工业，由于它们的强大而最终由它们掌握了经济主动权，容易使国家丧失经济主权，成为经济殖民地。所以独立自主。自力更生建设本国工业对印度工业的初期发展是十分重要的。

　　但是，在经济全球化的今天，始终排斥外资的进人是不可能的，因为印度和所有发展中国家一样都会面临资金缺口、技术缺口和管理经验缺口。新古典经济增长理论认为，经济发展是有阶段性的，如农业经济阶段、工业化阶段和后工业化阶段，这些阶段分别对应着不同层次的人均资本存量，从低阶段跃升到高阶段需要人均资本的大幅度提升。发展中国家如果单纯依靠自身的积累很难甚至是不可能使人均资本增加到能够带来经济阶段跃进的程度。因此，发展中国家必须从国外引入资本帮助本国经济增长。所以与外资合作建设本国工业是必须的。当印度有了一定的工业基础和竞争力并能够对跨国公司进行管控之后，这种合作就是可行的了。

　　向外资开放市场后会带来大量的资金。设备和产品的流进流出，如果这一开放成为必然的话，那么有助于这种流动的自由贸易政策也就应该成为转变的必然了。

　　3．从半管制向市场化的转变

　　印度的半管制经济由三个部分组成：（1）以发展重工业为核心的工业体系；（2）由公营部门控制重要工业，通过发放工业许可证控制私营企业的产业发展政策；（3）保护国内市场的进口替代贸易政策。

　　在独立初期，印度通过这种快速集中人力物力的政策取得过很大成就，主要表现为，在不长的时间里，建立了广泛和多样化的工业基础，形成了一个门类比较齐全的工业体系，拥有相当水平的工业技术装备能力和较高的自给能力。但是这种大政府小市场的发展模式由于其对市场规律的背离而最终不可持续。

　　市场机制才是正确反映资源稀缺性的价格系统，在缺乏市场机制的管制经济中资源的分配主要是有利于印度的迅速工业化目标而不是有利于配置效率的发挥，资源过度地集中在以重工业为主导的公营部门，从而抑制了私营部门的发展。当资源价格和价值长期背离，而不能通过市场竞争机制得到有效的回归时，就出现了闲置与短缺的并存，于是使本来就稀缺的资源被浪费了。另外，随着经济向纵深发展，印度国内的资源已经不能满足本国经济发展的需要，客观上需要参与世界市场，使资源在全球范围内得到有效配置。这样就需要参与国拥有完善的市场机制，要素和商品可以充分流动，被低估或高估的商品和要素可以通过自由的交换（出口和进口）来实现自身的实际价值。如果没有市场机制，就无法有效利用本国资源，更不用说利用国际资源了。所以，若要利用国际资源来发展经济就必须具有与国际接轨的市场经济体制。

　　建立具有上述功能的市场经济体制，首先要培育具有趋利动机的微观主体，扶植私营企业，这就要求印度向私营企业开放垄断行业及进出口业务。拉奥政府在对公营部门的改革中，将1956年工业政策规定的只允许公营部门经营的17种行业减少到6种关键性和战略性的行业。另外，在1991年8月印度商业部长发表的一项贸易政策声明中规定将原由国营企业专营的16种出口商品和19种进口商品向私营企业开放，逐渐实行进出口商品的非国营化。在此背景下，贸易领域的管制也必须放开，以营造一个有助于趋利动机实现的宽松的外部环境。